Gare Pubbliche in Sanità: Cosa Succede Davvero?

In questa intervista, registrata in Assolombarda all'evento sul Value Based Procurement, Skeptical Health spiega come funzionano le gare d'appalto in sanità. L'ospite è Adriano Leli, ingegnere gestionale e laureato in economia, presidente della Federazione FARE, che riunisce gli economi e i provveditori della sanità. Il suo obiettivo dichiarato è fare «formazione di base per il cittadino tipico». Il tema conta perché sulle gare il dibattito pubblico è fatto soprattutto di sospetti, e pochi sanno come funzionano davvero.

Cosa emerge dall'episodio

I soldi non sono nostri. Un'azienda sanitaria non può scegliere un prodotto e comprarlo e basta, perché spende soldi pubblici. Deve rispettare principi europei come la par condicio e la possibilità per tutti i fornitori di partecipare. La gara d'appalto è lo strumento che serve a questo, e non è una specificità italiana.

Come si scrive una gara. Il fabbisogno lo esprime l'azienda sanitaria, non il fornitore. Poi si scrive il capitolato, una sorta di lista della spesa con caratteristiche tecniche, quantitativi e prezzo a base d'asta: «io devo sapere a priori quanti aghi e siringhe vorrò acquistare». Si pubblica la gara, i fornitori rispondono e una commissione giudicatrice assegna i punti alla parte tecnica e a quella economica.

Il mito del prezzo più basso. Leli lo definisce un mito da sfatare. Quasi tutte le stazioni appaltanti usano l'offerta economicamente più vantaggiosa, dove la qualità pesa molto più del prezzo. E la valutazione tecnica avviene prima di aprire l'offerta economica, come guardare un detersivo sullo scaffale senza vedere il cartellino. Le gare costruite su misura sono illegali, ma se un prodotto è sotto brevetto e c'è un solo fornitore, comprare direttamente è legittimo.

Tempi e innovazione. Fino a poco tempo fa una gara importante poteva durare due o tre anni, un tempo «totalmente scorrelato rispetto alla velocità dei tempi moderni». Oggi l'obiettivo è sei mesi di progettazione e sei dalla pubblicazione all'aggiudicazione. La progettazione richiede un gruppo multidisciplinare, e i clinici devono ritagliare il tempo dall'attività con i pazienti. L'esempio delle suturatrici meccaniche mostra che quando un'innovazione è unica si può comprare subito; il problema dei tempi nasce quando la tecnologia si diffonde.

Dalla ceralacca all'intelligenza artificiale. Leli ricorda le buste sigillate con la ceralacca: «Voi siete giovani, non l'avete mai vista.» Oggi le gare sono tutte telematiche. L'intelligenza artificiale si sperimenta per alcune fasi di verifica, non per il giudizio. Sull'accelerazione possibile è prudente: «Non so se è 4x, ma 2x ce la possiamo fare.»

Il contesto in breve

Secondo Leli, in un'azienda sanitaria circa due terzi delle risorse sono personale e un terzo acquisti, divisi fra beni, servizi e lavori pubblici. Nell'offerta economicamente più vantaggiosa la componente tecnica vale dal 70 al 90% del punteggio, il prezzo il restante 10 o 30%. L'ordine di grandezza della soglia comunitaria indicato dall'ospite è di circa 200.000 euro. Il modello di massima efficienza è di sei mesi più sei, contro i due o tre anni di qualche tempo fa. Ogni regione ha una centrale acquisti, e per alcune categorie, come i farmaci, l'acquisto regionale è obbligatorio.

Da portare a casa

• Quando senti dire che una gara l'ha vinta il più economico, chiedi con quale criterio è stata bandita: oggi la qualità pesa quasi sempre fra il 70 e il 90%.
• La valutazione tecnica avviene prima e separatamente dall'apertura del prezzo: è una garanzia, non un formalismo.
• Comprare senza gara è legittimo quando esiste un solo fornitore per brevetto; le gare su misura sono illegali.

Ci sono argomenti su cui il dibattito pubblico è tutto fatto di sospetti, perché nessuno sa come funzioni la cosa di cui si sta parlando. Le gare d'appalto in sanità sono uno di questi.

Questa intervista, registrata in Assolombarda all'evento sul Value Based Procurement, è una spiegazione di base fatta bene. L'ospite è Adriano Leli, ingegnere gestionale e laureato in economia, presidente della Federazione FARE, che riunisce gli economi e i provveditori della sanità. Lui stesso dice di voler fare «formazione di base per il cittadino tipico», e mantiene la promessa.

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Prima i numeri: cosa pesa in un'azienda sanitaria

Il quadro che apre l'intervista serve a dare la misura.

In un'azienda sanitaria, dice Leli, circa due terzi delle risorse sono risorse umane, professionisti e amministrativi. Il restante terzo sono gli acquisti.

Quel terzo si divide in tre categorie: beni (cose fisiche), servizi (attività professionali) e lavori pubblici. E su questi ultimi aggiunge un commento non richiesto: sono sempre meno, mentre dovremmo investire molto di più sull'edilizia sanitaria.

I beni vanno dai dispositivi medici ai farmaci, che definisce una delle voci più significative. I servizi si dividono in sanitari, laboratori di analisi, e trasversali: mensa, lavaggio delle divise e della biancheria, pulizie. Sono, ricorda, servizi di base a supporto dell'attività sanitaria.

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La ragione per cui non si può semplicemente comprare

La domanda che gli intervistatori pongono è quella che si farebbe chiunque: se un'azienda vuole un prodotto, perché non può sceglierlo e basta?

La risposta di Leli è la frase che apre il video, ed è di una semplicità che vale più di un trattato: i soldi non sono nostri, sono soldi pubblici, quindi il provveditore sa che spende soldi che non sono suoi.

Da lì la differenza con il privato, che può andare sul mercato e scegliere liberamente. Un'amministrazione pubblica deve invece rispettare principi che arrivano dall'Unione europea: la par condicio e la possibilità per tutti i fornitori di partecipare. La gara d'appalto è lo strumento formale che serve a questo, e non è una specificità italiana.

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Come si scrive una gara, passo per passo

La parte più utile dell'intervista è la ricostruzione del processo, che Leli fa con l'esempio dell'ago e della siringa.

Primo: il fabbisogno lo esprime l'azienda sanitaria, non il fornitore, che in gergo si chiama operatore economico. È l'azienda a decidere che ha bisogno di comprare qualcosa.

Secondo: si scrive il capitolato d'appalto, che paragona a una lista della spesa. Contiene le caratteristiche tecniche del bene, i quantitativi, «io devo sapere a priori quanti aghi e siringhe vorrò acquistare», e obbligatoriamente un prezzo a base d'asta. Il paragone che usa è con le aste online: è il limite sotto il quale si può acquistare e sopra il quale l'amministrazione semplicemente non ha i soldi.

Terzo: si pubblica, su internet e sulle gazzette ufficiali, e i fornitori rispondono con le proprie offerte.

Quarto: la stazione appaltante nomina una commissione giudicatrice, che esamina tutte le offerte rispettando la par condicio, attribuisce punti alla componente tecnica e punti alla componente economica, somma, e individua il vincitore.

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Il mito del prezzo più basso

Qui arriva il pezzo che vale la pena far leggere a chi ripete che tanto nelle gare vince chi costa meno e quindi si compra roba scadente.

Leli lo chiama esplicitamente un mito da sfatare. Il criterio del prezzo più basso esiste, ma negli ultimi anni quasi tutte le stazioni appaltanti si sono spostate sull'offerta economicamente più vantaggiosa.

I numeri: su 100 punti complessivi, dal 70 all'80%, a volte il 90%, va alla componente tecnica, e solo il restante 20 o 30% alla componente economica. I farmaci sono un caso a sé.

E poi fa il paragone che rende la cosa memorabile. È come andare al supermercato a comprare un detersivo e valutarlo per il 70% sulle caratteristiche tecniche, guardando il prezzo solo alla fine con un peso del 20%. Non è quello che facciamo normalmente: al supermercato valutiamo le due cose insieme, in pochi secondi.

In una gara i due momenti sono separati, e la ragione è la par condicio: prima si fa la valutazione tecnica senza sapere il prezzo, come se andassimo allo scaffale senza vedere il cartellino, e solo dopo si apre l'offerta economica.

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Le gare «su misura», e quando invece è legittimo non farne

Gli intervistatori portano l'obiezione più sospettosa: e se una gara venisse scritta apposta perché la vinca un prodotto solo?

Leli risponde su due piani. Le finte gare, dice, sono tecnicamente illegali, punto.

Ma aggiunge la cosa che di solito manca da questa discussione: in certi casi non serve fingere, perché è legittimo comprare direttamente. Se un prodotto è sotto brevetto ed esiste tecnicamente un solo fornitore, quello che l'ha inventato, il Codice consente l'affidamento diretto, anche sopra la soglia comunitaria, che indica nell'ordine dei 200.000 euro.

E spiega come si evita di costruire gare su misura senza rinunciare alla qualità. Il capitolato distingue fra requisiti minimi, che tutti i concorrenti devono avere e che vanno scritti in modo da consentire a tutti di partecipare, e parametri di valutazione aggiuntiva, su cui i fornitori si giocano il punteggio tecnico. Tornando al detersivo: il requisito minimo è la capacità di lavaggio; il parametro migliorativo può essere il minore impatto ambientale.

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Sei mesi, e il tempo che manca

Sulla durata, Leli è chiaro che sia un problema.

Ricostruisce il passato: fino a poco tempo fa una gara sopra soglia da qualche milione di euro poteva impiegare due o tre anni per essere aggiudicata, «totalmente scorrelato rispetto alla velocità dei tempi moderni».

Il modello che descrive oggi come efficienza massima è sei mesi di progettazione più sei mesi dalla pubblicazione all'aggiudicazione. E difende i primi sei: servono a mettere insieme un gruppo di lavoro multidisciplinare, clinici, responsabili dei sistemi informativi, ingegneri clinici, farmacisti, provveditori, che definisca specifiche e criteri. Il motivo per cui non si può fare più in fretta lo dice con precisione: a differenza del provveditore, il clinico e il chirurgo non sono dedicati a quell'attività, devono ritagliare il tempo da quella clinica.

Per curiosità, il Codice dei contratti pubblici in vigore fissa all'Allegato I.3 i termini massimi: per una procedura aperta sopra soglia con criterio qualità-prezzo il termine è di nove mesi; scende a cinque con il criterio del minor prezzo, e può essere prorogato di un mese per la verifica dell'anomalia o fino a tre mesi in circostanze eccezionali. I sei mesi di cui parla Leli sono un obiettivo operativo, più stringente del limite di legge.

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Il vero problema non è scegliere, è arrivare tardi

Quando gli intervistatori chiedono se tutto questo non penalizzi la competitività rispetto al privato, Leli dà una risposta in due tempi che è la più interessante dell'intervista.

Primo tempo: anche il privato fa gare. La gara è lo strumento che mette in competizione, dice, e il privato la fa con modelli più semplificati, ma la fa. E ne dà la versione domestica: quando compriamo una macchina facciamo una gara, giriamo fra concessionarie e scegliamo in base alle caratteristiche.

Secondo tempo, ed è il punto vero: il problema non è scegliere il fornitore giusto, è portare innovazione dentro il servizio pubblico negli stessi tempi in cui arriva al privato. Gli operatori economici investono in innovazione e continueranno a farlo; se il pubblico non ha tempi rapidi, si crea un'asimmetria.

Poi completa il quadro con l'esempio più efficace della giornata: le suturatrici meccaniche. Quando erano appannaggio di un solo fornitore, perché aveva innovato e sperimentato, tutti compravano da lui, e l'affidamento diretto era legittimo. Poi, come in tutti i mercati, si è passati dal monopolio alla concorrenza, e a quel punto la gara è diventata necessaria.

Detto altrimenti: nella fase in cui l'innovazione è davvero nuova, il canale rapido esiste. Il problema si pone dopo.

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Dalla ceralacca all'intelligenza artificiale

Sulla tecnologia applicata al processo di acquisto, Leli parte da un ricordo: gare in cui si tagliava la busta sigillata con la ceralacca. «Voi siete giovani, non l'avete mai vista.»

Oggi tutte le gare si fanno obbligatoriamente in forma telematica, con piattaforme nazionali e regionali, firma digitale e garanzie sulla segretezza dell'offerta, che definisce un punto critico da rispettare.

Sull'intelligenza artificiale è misurato e concreto. Alcune stazioni appaltanti la stanno sperimentando per alcune fasi di verifica, non per il giudizio: sostituire una commissione, dice, oggi è difficile, «magari ci arriveremo, e quando ci arriveremo avremo altre discussioni da fare».

I due usi che indica come realistici sono il supporto alla lettura di offerte tecniche molto voluminose e la verifica della documentazione amministrativa, cioè il controllo che l'operatore sia legittimato a presentare l'offerta. Alla domanda se possa accelerare di quattro volte, risponde: «Non so se è 4x, ma 2x ce la possiamo fare.»

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Il project financing, con un asterisco

Sul partenariato pubblico-privato, il project financing, Leli offre la spiegazione tecnica e poi si ferma, e vale la pena dire perché.

Il meccanismo ordinario è quello descritto finora: l'amministrazione finanzia interamente il bene o il servizio e il fornitore riceve un corrispettivo. Nel PPP il percorso è inverso: un fornitore presenta una proposta di iniziativa privata, di norma su servizi, e il proponente godeva di una sorta di diritto di prelazione sugli altri.

Il contesto, che gli intervistatori introducono, è che l'intervista viene registrata a fine marzo 2026 e che l'Unione europea sta guardando dentro proprio a quella norma italiana.

Leli lo definisce «un tema molto in discussione» e dichiara apertamente di lasciare l'argomento a una puntata dedicata. È una scelta che si rispetta.

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Chi compra, e quanto vale

L'ultima parte allarga lo sguardo alle regioni. Il sistema sanitario è regionale, e ogni regione ha un proprio soggetto aggregatore, una centrale acquisti: per alcune categorie merceologiche, i farmaci, per esempio, la normativa nazionale impone l'acquisto a livello regionale.

Alla domanda su quali regioni siano più avanti sul procurement, Leli premette di non voler fare classifiche e poi ne cita alcune: Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana, Veneto. E precisa subito che questo non dice nulla di negativo sulle altre.

Sulla dimensione economica dà un ordine di grandezza detto di sfuggita, circa il 17% del PIL sono acquisti pubblici. Per curiosità, secondo il Parlamento europeo gli appalti pubblici valgono intorno al 13-14% del PIL dell'Unione. È comunque una quota dell'economia che poche persone hanno presente.

Chiude spiegando i tetti di spesa, che esistono a livello nazionale per farmaci e dispositivi medici, vengono declinati sui budget regionali e possono essere ulteriormente articolati per sottocategoria. La sintesi che ne dà è casalinga e per questo efficace: se hai i soldi ti organizzi in un certo modo, se non li hai limiti il budget su alcune cose.

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Il punto

Il valore di questa intervista non sta in una rivelazione, ma nel fatto che spiega un meccanismo che quasi tutti commentano senza conoscere.

Tre cose restano. La prima è che il criterio del prezzo più basso, nella sanità di oggi, è l'eccezione e non la regola: il peso della qualità nelle gare sta fra il 70 e il 90%. La seconda è che quando un'innovazione è davvero unica sul mercato esiste un canale legittimo per comprarla subito, e che il problema dei tempi si presenta quando quella tecnologia si diffonde. La terza è che la lentezza non nasce solo dalla burocrazia: nasce anche dal fatto che le competenze necessarie a scrivere un capitolato appartengono a persone il cui mestiere è curare.

Guarda l'intervento completo con Adriano Leli, registrato in Assolombarda all'evento sul Value Based Procurement 2026.

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I numeri citati nell'intervento

1. 2/3 delle risorse di un'azienda sanitaria sono personale, 1/3 acquisti.
2. 70-90% del punteggio alla componente tecnica nell'offerta economicamente più vantaggiosa; 10-30% al prezzo.
3. ~200.000 euro: l'ordine di grandezza della soglia comunitaria indicato dall'ospite.
4. 6 mesi + 6 mesi: progettazione e aggiudicazione, come obiettivo di massima efficienza, contro i 2-3 anni di qualche tempo fa. Per curiosità, il Codice fissa 9 mesi come termine massimo per la procedura aperta sopra soglia con criterio qualità-prezzo.
5. 2x: l'accelerazione realistica attesa dall'intelligenza artificiale nelle fasi di verifica, secondo l'ospite.
6. ~17% del PIL in acquisti pubblici secondo l'ospite; per curiosità, secondo il Parlamento europeo gli appalti valgono intorno al 13-14% del PIL dell'Unione.

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Takeaway

• Quando senti dire che una gara «l'ha vinta il più economico», chiedi con quale criterio è stata bandita: oggi la qualità pesa quasi sempre fra il 70 e il 90%.
• La valutazione tecnica avviene prima e separatamente dall'apertura del prezzo: è una garanzia, non un formalismo.
• Comprare senza gara è legittimo quando esiste un solo fornitore per brevetto. Le gare costruite su misura, invece, sono illegali.
• Il rischio che l'innovazione arrivi tardi al pubblico riguarda la fase in cui la tecnologia si è già diffusa, non quella in cui è nuova.
• Un capitolato ben scritto si riconosce da requisiti minimi larghi e criteri migliorativi selettivi: il contrario di una gara su misura.